股权投资引导基金，是由政府出资设立，用以引导社会资本投向，撬动更多社会资本来支持经济发展的政策性基金。作为一种新型融资机制安排，股权投资引导基金对于我国经济体制改革和市场机制建设具有重要意义。它不但能够显著改善政府财政资金不足、资源配置效率低的缺点，而且有助于引导市场预期、降低政策风险和吸引民间投资，并在助推国企混合所有制改革以及优化公司治理结构等方面发挥重要作用。党的十八届三中全会以来，在中央关于全面深化改革和加快经济增长方式转变精神的鼓舞下，各地政府纷纷设立股权投资引导基金，发挥财政资金的引导放大作用，带动社会资本进入科技创新、新兴产业等领域，探索培育经济新动能、实现产业升级和增长方式转变的路径，取得了显著成效。

发展状况和趋势性变化

 自2002年我国第一只政府引导基金——中关村创业投资引导基金成立，政府引导基金在我国已经迈进第15个年头。特别是近几年，为加强财政资金在产业发展、科技创新和小微融资中的引导作用，各地政府引导基金发展迅速，规模不断扩大，功能逐步拓展，已成为财政支持当地发展的重要手段。

一是规模不断扩大。从总体规模看，截至2016年底，全国共成立901只引导基金，总规模达到23960.6亿元。其中，2016年新成立基金规模合计12853.7亿元，超过历年成立基金规模之和。大型化、集中化发展股权投资引导基金正成为一种新的趋势。从单只规模看，2016年新成立的百亿元规模以上基金31只，较上年增加23只；总规模8700亿元，较上年增加6700亿元。从平均规模看，2016年基金平均规模280.6亿元，较上年增加30.6亿元。

二是投向更加优化。引导基金的资金投向以医疗健康、人工智能等新兴产业领域为主。从投资方向来看，新成立的引导基金更加关注医疗健康、人工智能，物联网和大数据也成为新的投资热点。2016年新成立的基金中，分别有25%和22%的基金投向了医疗健康和人工智能，14%和11%的基金投向了物联网和大数据。

三是管理更加市场化。各地政府引导基金逐渐告别传统粗放式管理模式，越来越多的引导基金采取基金管理公司、委托专业机构等市场化方式来实现管理。同时，管理人员更加市场化，一部分引导基金开始尝试管理人员彻底脱离行政序列，并大规模招募市场化专业人才。

尽管股权投资引导基金发展速度较快，资金投向和管理方式更加优化，但由于时间过短，存在经验不足、模式不够成熟、管理运作机制不完善等问题，基金整体运作效果不够理想，制约了股权投资引导基金的快速发展和作用发挥。

存在的主要问题和矛盾

 从本质而言，股权投资引导基金是财政支出市场化改革的重要内容，是理顺政府与市场关系的大胆尝试。但引导基金本质上仍是政策性基金，其政策性、间接性和限制性比较明显，在财税体制改革仍需深化、央地事权财权匹配度尚待提高的情况下，其运行中暴露出的一些深层次问题和矛盾需要关注。

一是公益性和盈利性之间的矛盾。这实际上体现了公共属性与市场属性之间的矛盾。地方政府设立股权投资引导基金（作为母基金）的主要目的是用公共基金撬动私人资本，推动本地经济社会发展，这决定了其公益性较强、盈利能力较弱，地域性强、流动性弱。但社会资本作为子基金的主要来源，以盈利性为主要目标，这就使得政府出资的母基金和社会资本为主的子基金之间易于产生利益冲突。在现行运作模式下，由于参与主体权责划分并不是十分明确，母基金以安全性为首要目标，投资十分谨慎，资金利用效率较低，很难充分发挥政府资金的引导作用。而当子基金中的私有资本较多时，则基金更加注重盈利性而非公共性，投资项目及区域选择难免与政策预期背离，引导基金必然远离政策初衷。再加上双方信息不对称，子基金占据信息优势，容易产生政策冲突风险和道德风险。从现实表现来看，市场化属性越强的引导基金，更乐于投向全国性而非本地项目，投向预期回报更高的新兴产业项目而非传统产业改造升级项目。

二是撬动效应与引导效应之间的矛盾。政府引导基金最显著特点是对产业发展的“引导效应”和对社会资本的“撬动效应”，若过度强调撬动效应，引导效应就有被稀释的可能。目前，引导效应的发挥主要靠“让利+风险补偿+投资范围软约束”，引导效应并没有硬抓手，本身就不易充分发挥。另一方面，经过不止一轮放大后，社会资本是主要出资方，财政资金只占出资额的较小部分，这导致引导效应难以实施，引导基金的投资偏好与纯市场基金没有显著差异，会出现“有人投的蜂拥投，没人投的仍然没人投”的尴尬局面，导致存在产业断点。

三是政府式监督与专业化运作之间的矛盾。无论是社会化的引导基金还是市场化的引导基金，均需要借助专业人才、以专业性保障基金运作。由于代理人的存在，两种基金均面临同样的委托代理问题，即如何在保障专业人才自主决策的基础上，施以有效激励和监督。在传统引导基金的监督过程中，政府与管理人的角色更像是业余裁判员和专业运动员之间的关系。一方面，政府专业知识和市场经验少，与基金管理人难以达成共识，无法形成有效监督，造成政府式监管过度和专业性监管缺位并存；另一方面，基金管理人在实际操作中受到种种不合理制约，难以有效发挥专业化水平。

四是专业化发展与专业化人才缺失的矛盾。政府引导基金需要专业人才和专业机构的管理和运营，目前大部分基金管理人一部分来自本土，一部分来自基金母公司委派。本土的管理人掌握和了解本土产业发展实际，资金投放有的放矢，但也难免出现因本土利益关系引发的道德风险。外来管理人的管理理念相对先进，但会因过度追求利益和规避风险而失去基金引导意义。如何培育和发展本土的优秀基金管理人才，同时如何把引进来的基金人才长期留在本土，这需要政府出台激励措施和人才计划。

完善运作机制的建议

党的十九大报告指出，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，要深化供给侧结构性改革，加快完善社会主义市场经济体制，不断增强经济创新力和竞争力。因此，我们要大胆探索和尝试，及时总结经验和不足，充分发挥股权投资引导基金在创业创新、产业升级和市场机制建设中的积极作用。

一是要处理好政府与市场的关系。股权投资引导基金改变了政府无偿补助、贴息等传统方式，探讨采用市场化手段扶持产业发展，具有重要意义。但各地运作效果差异较大，根本原因就在于是否建立了良好的运作机制，理顺了政府与市场的边界，把“有为政府”与“有效市场”有机结合起来。因此，要真正发挥股权投资引导基金的杠杆引导作用，需要政府建立严格的市场准入机制，明确政府、母基金和基金公司之间的责权关系，减少行政干预，最大限度地保护投资者利益。

二是要按市场化原则组建专业团队。发挥市场在资源配置中起决定性作用，按市场化方式扶持产业经济发展，政府就应该按照市场化思路和机制运作管理引导基金，这样才能吸引和撬动更多的市场力量，提高财政资金的社会效益和经济效益，从而实现杠杆引导的意图。引导基金作为政府与市场的桥梁，要按市场规律吸引专业人才，按市场原则组建子基金，要建设一支懂市场、熟投资、责权利一致的引导基金管理团队，发挥市场人才的运营优势是政府建立并管理和发挥好引导基金作用的关键环节。

三是要加大财政与金融的协调配合。财政资金是有限的，要促进产业发展，离不开金融的大力支持、协调和配合。财政出资扶持产业发展表明了政府的发展规划和政策导向，具有明显的增信作用。而金融的跟进则既提供了资金支持，又降低了市场风险，发挥了进一步的增信功能，会吸引更多非金融机构和社会资本跟进，这样更有利于发挥财政资金“四两拨千金”、助推产业发展的作用。

四是要完善激励约束机制。有效调节政策目标和商业目标之间的平衡，激励机制的设计十分重要。首先，应建立包含投资收益、政策效果等在内的多维度、综合性绩效评价体系，并与国有资产的增值保值政策目标相区别。同时，应有效甄别是运营管理失误还是不可控的市场风险，在此基础上探索建立适度的容错容亏机制。其次，应建立竞争性的评比机制，通过对不同基金管理机构之间的竞争评比，以此加强对基金管理机构的监管和筛选；同时要不断完善投资经理人市场建设，发挥声誉对基金经理的激励作用。最后，推进建立专项统计和监测制度。